12 वर्षात 11 राज्यांनी बदलले जमीन धारणा कायदे!

उद्योग आणि बिगर शेतकऱ्यांना शेतजमिनीचे मोठे भूखंड खरेदी करून ते बिगर शेती वापरासाठी ठेवता येणे सुकर व्हावे, यासाठी देशातील किमान 11 राज्यांनी मागील दशकात जुन्या जमीन सुधारणा कायद्यांमध्ये सुधारणा केल्या आहेत. यात आंध्रप्रदेश, गुजरात, हरियाणा, कर्नाटक, मध्य प्रदेश, महाराष्ट्र, पंजाब, राजस्थान, तामिळनाडू, उत्तराखंड आणि पश्चिम बंगाल या प्रमुख राज्यांचा समावेश आहे. यातील सहा राज्यांनी गेल्या तीन वर्षांत काही महत्त्वाच्या दुरुस्त्या केल्या आहेत तर दोन राज्यांनी सन 2020 मध्ये या कायद्यात सुधारणा केल्या आहेत. यावरून या सुधारणांचा कल व वेग स्पष्ट होतो. विशेष म्हणजे, कर्नाटक आणि गुजरातमध्ये तेथील जमीनमालक आणि भूमिहीन शेतकऱ्यांनी विरोध करीत या सुधारणा मागे घ्याव्या आणि भूमिहीनांना अतिरिक्त जमीन वाटप करण्यास प्राधान्य द्यावे, अशी मागणीही केली आहे.

भारतातील जमीन सुधारणांबाबतच्या प्रयत्नांना इतिहास आहे. स्वातंत्र्यानंतर 1960 च्या सुरुवातीला भारतातील जमीन मालकीची ऐतिहासिक असमानता दूर करण्यासाठी 21 राज्यांनी जमीन सुधारणा कायद्याची अंमलबजावणी केली. एखादी व्यक्ती किंवा कॉर्पोरेशनने किती जमीन धारण करावी, याची मर्यादा कायद्याद्वारे निश्चित करण्यात आली. यालाच ‘लँड सिलिंग’ (जमीन धारणा) असे संबोधले जाते. या कायद्याद्वारे सरकारला अतिरिक्त शेतजमिनी भूमिहीनांना वितरित करण्याचा अधिकार व परवानगी प्राप्त झाली.

जमीन सुधारणांची उद्दिष्टे पूर्ण झाली नसतानाही नवीन सुधारणांमुळे हक्क गोत्यात यायला लागले. त्यामुळे राज्यांनी जमिनीची मर्यादा कमी करावी आणि भूमिहीन व गरीबांना अतिरिक्त जमीन वितरित करावी, असा पुनरुच्चार सन 2013 मध्ये राष्ट्रीय जमीन सुधारणा धोरणाच्या मसुद्यात करण्यात आला होता. जमीन हा राज्याचा अखत्यारीत येणारा विषय असल्याने राज्य सरकारे हे केंद्र सरकारच्या या शिफारशींच्या अधीन नाहीत.

जमीन सुधारणेच्या कार्यसूचीबाबतीत या दुरुस्त्या ‘घुमजाव’ आहे. हे कायदे यापुढे भूमिहीन आणि अल्पभूधारक शेतकर्‍यांच्या फायद्यासाठी नाहीत, असे मत जमीन अधिकारांवर काम करणार्‍या एकता परिषदेचे सरचिटणीस तथा केंद्र सरकारच्या पूर्वीच्या जमीन सुधारणा राष्ट्रीय कार्यदलाचे सदस्य रमेश शर्मा यांनी व्यक्त केले आहे. या सुधारणांचे लाभार्थी मोठ्या कंपन्या, उद्योग आणि रिअल इस्टेट प्रकल्प असल्याचे काही उद्योगपती व सामाजिक शास्त्रज्ञ सांगतात.

दुरुस्त्यांचा गोंधळ! 

सन 2014 पूर्वीच्या दशकात फक्त तीन राज्यांनी त्यांच्या कमाल जमीन धारण कायद्यात सुधारणा केल्या आहेत. आंध्रप्रदेशने 2009 मध्ये सिलिंग जमिनी उद्योगांना विकण्याची परवानगी दिली. हाच कायदा 2014 मध्ये आंध्रप्रदेशातून निर्माण केलेल्या तेलंगणा राज्यालाही लागू होतो. राजस्थानने 2010 मध्ये कोणत्याही व्यक्तीला अकृषिक कारणांसाठी अतिरिक्त जमिनीसह शेतीची जमीन संपादित करण्याची परवानगी दिली आहे. हरियाणाने 2011 शहरी आणि औद्योगिक झोनमधील बिगरशेती जमिनीच्या मालकीची मर्यादा काढून टाकण्यासाठी जमीनधारणा कायदा 1972 यात कमाल मर्यादेबाबत सुधारणा केल्या. सन 2014 पासून या सुधारणांचा वेग वाढला आहे. ज्यामध्ये राज्ये राजकीय व्यवस्थांच्या माध्यमातून उद्योग व रिअल इस्टेटसह इतर अकृषिक हेतूंसाठी या जमिनीचा वापर सक्षमपणे करण्यासाठी या कायद्यात सुधारणा करत आहेत. बहुतेक राज्यांनी उद्योगांना शेतजमीन खरेदी करण्याची तसेच पूर्वीपेक्षा मोठे भूखंड ठेवण्याची परवानगी दिली आहे. जी त्यांना जमीन संपादन, पुनर्वसन आणि पुनर्वसन कायदा 2013 मधील न्याय्य नुकसानभरपाई व पारदर्शकतेच्या अधिकाराद्वारे अधिग्रहित करणे गरजेचे आहे. राजस्थानने दुरुस्ती विधेयक 2020 मध्ये अक्षय ऊर्जा प्रकल्पांसाठी विशेष तरतूद केली.

कर्नाटकात 2015 मध्ये या सुधारणांना सुरुवात झाली. त्यावेळी सिद्धरामय्या यांच्या नेतृत्वाखालील काँग्रेस सरकारने शेतजमीन खरेदी करणार्‍याचे जास्तीत जास्त उत्पन्न 2 लाख रुपयांवरून 25 लाख रुपये केले. त्यानंतर नोव्हेंबर 2020 मध्ये बी. एस. येडियुरप्पा यांच्या नेतृत्वाखालील भारतीय जनता पक्षाच्या सरकारने ही मर्यादा पूर्णपणे काढून टाकली. छळवणूक संपविण्यासाठी तसेच जमीन खरेदीची प्रक्रिया (बिगरशेतीसाठीही) सुरळीत करण्यासाठी सरकार या कायद्यात सुधारणा करत असल्याचे राज्याचे महसूल मंत्री आर. अशोका यांनी या बदलांची घोषणा करताना सांगितले. यासाठी आर. अशोका यांनी तामिळनाडू व आंध्रप्रदेशमध्ये गुंतवणूकदारांना आकर्षित करण्यासाठी करण्यात आलेल्या अशाच सुधारणांचा हवाला दिला होता. कर्नाटक सरकारने फेब्रुवारी 2020 मध्ये जमीनधारणेवरील मर्यादा दुप्पट करण्यासाठी आणखी एक दुरुस्ती प्रस्तावित केली होती. परंतु, विरोधी पक्ष आणि शेतकऱ्यांच्या विरोधानंतर ती दुरुस्ती मागे घेण्यात आली.

गुजरातमध्ये 2015 साली या कायद्यात सुधारणा करण्याचा प्रयत्न केला आणि उद्योगांना अतिरिक्त जमीन वाटप करण्याची परवानगी दिली होती. मात्र, त्या सुधारणांचा कृषी उत्पादनावर परिणाम होईल, असे सांगून केंद्र सरकारने बिले दोनदा परत केली होती. त्यावर इतर जमिनीच्या बदल्यात उद्योगांना अतिरिक्त जमीन देणार असल्याचे राज्याने केंद्र सरकारला सांगितले होते. त्यानंतर गुजरातमध्ये सन 2018 मध्ये या कायद्यात दुरुस्ती करण्यात आली. राज्यात (तामिळनाडू) ‘व्यवसाय करणे सोपे’ व्हावे तसेच औद्योगिक विकासाला चालना देण्याच्या अनुषंगाने व्यावसायिक वापरासाठी जमिनीची कमाल मर्यादा वाढवणे आवश्यक आहे, असे तामिळनाडू सरकारने त्यांच्या दुरुस्ती विधेयकात म्हटले आहे.

ग्रामीण विकास मंत्रालयाचा पुढाकार

सन 2013 मध्ये केंद्र सरकारच्या ग्रामीण विकास मंत्रालयाने (MoRD) राष्ट्रीय कार्यदलाच्या मदतीने जमीन सुधारणांबाबत राष्ट्रीय जमीन सुधारणा धोरणाचा मसुदा तयार केला. ज्यात शेतजमिनीची गुणवत्ता आणि उत्पादकता यावर आधारित राज्यांमध्ये 5 ते 15 एकराच्या दरम्यान एकसमान कमाल मर्यादा सुचवली होती. भूमिहीन लोकांना जमीन देण्यासाठी राज्य सरकारांनी सर्वसमावेशक धोरणे तयार करावीत, अशी शिफारस या धोरणात करण्यात आली आहे. मात्र, याचा अंतिम मसुदा तयार झाला नाही. राज्यघटनेनुसार जमीन हा राज्याचा विषय असल्याने केंद्र सरकार याबाबत कोणतेही धोरण लागू करू शकत नाही. हा विषय राज्याच्या अखत्यारीत येत असल्याने केंद्रीय ग्रामीण विकास मंत्रालय या दुरुस्त्यांचा मागोवा घेत अथवा पाठपुरावा करत नाही, असे ‘एमओआरडी’च्या भूसंपदा विभागाचे संयुक्त संचालक जी. एल. गुप्ता यांनी सांगितले.

जमीन सुधारणांची उलथापालथ! 

जुन्या जमीन मर्यादा कायद्यातील सवलती आधीच लांबलचक आहेत. या कायद्यांमुळे फक्त काही टक्के जमीन अतिरिक्त घोषित केली जाऊ शकते आणि ती वितरित केली जाऊ शकते, अशी माहिती नॅशनल लॉ युनिव्हर्सिटी अँड ज्युडिशियल अकादमी गुवाहाटी येथील कायद्याचे सहयोगी प्राध्यापक इशरत हुसेन यांनी दिली. विशेष म्हणजे, प्राध्यापक इशरत हुसेन यांनी कमाल मर्यादा कायद्यांचा अभ्यास व त्यावरील सवलतींचे सर्वेक्षण केले आहे. पूर्वी जे हळूहळू व कमी प्रमाणात केले जात होते, ते आता झपाट्याने व मोठ्या प्रमाणात केले जात आहे, असेही प्राध्यापक इशरत हुसेन यांनी सांगितले.

जमीन सुधारणांबाबत कायद्यात केल्या जात असलेल्या या दुरुस्त्या स्पष्टपणे उलट्या आहेत. राज्यांनी सवलत आणि निष्क्रियतेद्वारे जमीन सुधारणा कायदे कमकुवत केल्यानंतर या दुरुस्त्या झाल्या आहेत, अशी प्रतिक्रिया एकता परिषदेचे रमेश शर्मा यांनी व्यक्त केली. सन 2015 पर्यंत, भारतातील एक तृतीयांश शेतजमीन एकूण लोकसंख्येच्या 4.9 टक्के लोकांच्या मालकीची होती. एका मोठ्या जमीनमालकाकडे सामान्यतः एका अल्पभूधारक शेतकऱ्याच्या जमिनीच्या सरासरी 45 पट क्षेत्रफळ होते, असे मे 2016 मध्ये करण्यात आलेल्या एका सर्वेक्षणात निष्पन्न झाले आहे.

तामिळनाडू, गुजरात, पश्चिम बंगाल आणि महाराष्ट्र या राज्यात दलितांमधील भूमिहीनतेचे प्रमाण सर्वाधिक असताना या राज्यांनी त्यांच्या जमीन सुधारणा कायद्यांमध्ये सुधारणा केल्या आहेत, असे केंद्र सरकारच्या जमीन आणि पशुधन होल्डिंग सर्वेक्षण 2013 मध्ये निदर्शनास आले आहे. तामिळनाडूमधील सुपीक असलेल्या ‘कावेरी डेल्टा’ प्रदेशात अनेक जमीन मालकांनी त्यांची अतिरिक्त जमीन दलितांना वितरित करण्यासाठी सरकारला देण्याऐवजी त्या खासगी पक्षांना बेकायदेशीरपणे विकल्या, असे राष्ट्रीय दलित जमीन हक्क चळवळीचे अध्यक्ष व्हिन्सेंट मनोहरन यांनी सांगितले. विशेष म्हणजे, नोव्हेंबर 2020 मध्ये तामिळनाडू सरकारने अशा सर्व बेकायदेशीर विक्री नियमित करण्याचे आदेश जारी केले आहेत.

गुजरातमध्ये जमीन अधिकार झुंबेश, दलित आणि आदिवासी समुदायाने जमीन हक्क वकिली गटांच्या मदतीने राज्यातील अतिरिक्त जमिनीवर दावे दाखल करण्यासाठी राज्यव्यापी मोहीम सुरू केली होती. या मोहिमेमुळे राज्य सरकारने केलेल्या सुधारणांना आव्हान दिले होते. जमिनीची मागणी नव्हती. यासंदर्भात आम्हाला एक लाख अर्ज प्राप्त झाले होते, अशी माहिती गुजरात सरकारने ही दुरुस्ती सादर करताना दिली होती, असे या चळवळीशी संबंधित संशोधक मुकेश लकुम यांनी सांगितले. अलीकडच्या काळात कर्नाटकामध्येही या अतिरिक्त जमिनीच्या वाटपाची मागणीही करण्यात आली, अशी माहिती कर्नाटकातील संचाया नेलेचे (जातिविरोधी मानवाधिकार गट) संयोजक व संस्थापक पी. यशोधा यांनी दिली. या गटाने अतिरिक्त जमीन वितरित करण्याची मागणी एका निवेदनाद्वारे राज्य सरकारला काही महिन्यांपूर्वी केली होती. या मागणीला राज्य सरकारने अद्याप प्रतिसाद दिला नाही, असे पी. यशोधा यांनी सांगितले. कर्नाटकातील जमीनधारक शेतकर्‍यांनी डिसेंबर 2020 मध्ये या सुधारणांच्या विरोधात निदर्शने केली होती.

शेतीक्षेत्र आधीच संकटांचा सामना करत आहे. शेतकरी कृषिप्रधान भूमिकेत होते, हे कमाल मर्यादा कायद्यातील सुधारणा व शेतकऱ्यांचा विरोध यामुळे सुनिश्चित झाले आहे. या सुधारणांमुळे शेतकरी दुर्लक्षित होऊ शकतात, अशी प्रतिक्रिया कर्नाटक प्राथना संघाचे अध्यक्ष, अखिल भारतीय किसान सभेचे राज्य युनिट तथा कम्युनिस्ट पार्टी ऑफ इंडिया (मार्क्सवादी)चे सदस्य बेय्या रेड्डी यांनी व्यक्त केली. या सुधारणांमुळे जमीन मिळविण्यासाठी मोठ्या उद्योगांना येणारे अडथळे दूर होत आहेत. राज्यांनी केलेल्या या कायद्यातील बदलांमुळे मोठे उद्योग गुंतवणूक करून त्यांची औद्योगिक उत्पादकता मोठ्या प्रमाणावर वाढवतील. ज्याप्रमाणे लहान जमीनधारकांनी कृषी उत्पादकता कमी केली आहे, त्याचप्रमाणे लहान उद्योगांना अजूनही जमीन व संसाधनांच्या बाबतीत सरकारच्या मदतीची आवश्यकता भासणार असल्याचे, इन्स्टिट्यूट फॉर स्टडीज इन इंडस्ट्रियल डेव्हलपमेंट दिल्ली येथील सहायक प्राध्यापक तथा कॉन्फेडरेशन ऑफ इंडियन इंडस्ट्रीचे माजी सल्लागार रमा अरुण कुमार यांनी सांगितले.

लघु आणि मध्यम उद्योग (SMEs) शेतजमिनीपेक्षा विकसित जमिनीला प्राधान्य देतात. कारण, त्यांना पाणी व वीज यासारख्या इतर मूलभूत सुविधांची गरज असते. शेतजमिनीसाठी ते स्त्रोत मिळणे कठीण आहे. मध्य प्रदेश सरकारने या कायद्यात केलेल्या दुरुस्त्या पुरेशा प्रमाणात प्रसिद्ध केल्या नाहीत. त्यामुळे आतापर्यंत काही कंपन्यांनी प्रत्यक्ष शेतजमीन खरेदी केली आहे, असे पिथमपूर औद्योगिक संघटनेचे अध्यक्ष (एसएमईचा एक गट इंदूर) गौतम कोठारी यांनी सांगितले. 

महाराष्ट्रात सरकारने रिअल इस्टेट प्रकल्पांद्वारे नवीन टाऊनशिपसाठी 54 एकर शेतजमीन धारण करण्याची मर्यादा रद्द केली आहे. राज्यात या दुरुस्तीमुळे मोठ्या कॉर्पोरेट बिल्डर्सना फायदा होईल. महाराष्ट्रातील छोटे बांधकाम व्यावसायिक मोठ्या टाऊनशिप बांधण्यासाठी तयार नाहीत, असे नवी मुंबईतील कॉन्फेडरेशन ऑफ रिअल इस्टेट डेव्हलपर्स असोसिएशन ऑफ इंडियाचे अरविंद गोयल यांनी सांगितले. पश्चिम बंगालमध्ये सरकारने  दुरुस्ती करून रिअल इस्टेट प्रकल्पांद्वारे 24 एकर जमीन धारण करण्याची मर्यादा काढून टाकली आहे. त्यांना बांधकाम सुरू करण्यापूर्वी तीन वर्षांऐवजी पाच वर्षांसाठी जमीन ठेवण्याची परवानगी दिली आहे. ही दुरुस्तीदेखील राज्यात मोठ्या टाऊनशिप व रिअल इस्टेटच्या विकासाला चालना देणारी आहे. दुरुस्ती सन 2014 मध्ये मंजूर झाली आहे. याबाबत 19 ते 22 जानेवारी 2021 दरम्यान सर्व 11 राज्य सरकारांच्या महसूल विभाग आणि जमीन सुधारणांवर लक्ष ठेवणाऱ्या MoRD च्या अधिकाऱ्यांना ईमेल पाठवण्यात आले होते.

उद्योगांना शेतजमीन विकत घेण्यास व जमिनीचा वापर बदलण्यास परवानगी देण्यात कोणतीही हानी नाही. शेतीपेक्षा उद्योगांसाठी प्रति युनिट जमिनीचा रोजगार जास्त असेल, अशी माहिती योजना आयोगाचे माजी सचिव आणि जमिनीच्या पुनर्वितरणाचे मुख्य समर्थक एन. सी. सक्सेना यांनी दिली. दुसरीकडे, जेव्हा उद्योग येतात, तेव्हा ते सहसा कुशल गैर-स्थानिकांना कामावर घेतात. जर त्यांनी स्थानिकांना अजिबात कामावर ठेवले, तर ते त्यांना कमी पगाराच्या मॅन्युअल कामावर नियुक्त करतात. ही व्यवस्था आधीच विस्कळीत सामाजिक व आर्थिक संबंधांना बळकटी देते. स्थलांतरामुळे संसाधनांवर अतिरिक्त दबाव निर्माण होतो आणि आधीच जातीयवादी सामाजिक संरचना मजबूत होत असल्याचे दलित मानवी हक्कांसाठी राष्ट्रीय अभियानाचे मनोहरन यांनी सांगितले.   

मूळ लेखक :- फ्लॅव्हिया लोपेस, मृदुला चारी

मराठी भाषांतर

कृषिसाधना....

सुनील एम. चरपे

ज्येष्ठ पत्रकार, शेती विषयाचे अभ्यासक
संपर्क :- 9765092529
मेल :- sunil.charpe@gmail.com

See author's posts